赵琳琳|澳门特区赔偿的追责原则及范围

国家赔偿在澳门体现为特区赔偿。澳门目前尚无统一、完整的特区赔偿制度，相关规定散见于第28/91/M号法令《公共管理行为民事责任法》、《民法典》、《刑事诉讼法典》、《司法官通则》等法律规范中，有关条文设计较为简单。

一、澳门特区赔偿的归责原则

归责原则是赔偿制度的关键性问题，也是政府承担赔偿责任的根据，直接影响到赔偿范围的大小，具有重要的理论和实践意义。对此，澳门特区采取的是多元化的归责体系。

（一）违法责任原则

关于行政赔偿，《公共管理行为民事责任法》第2条规定：“行政当局及其他公法人，对其机关或行政人员在履行职务中以及因履行职务而作出过错之不法行为，应向受害人承担民事责任。”刑事司法赔偿则主要体现在《刑事诉讼法典》中，与之略有不同，但两者均包含违法的要素。

1．过错

《公共管理行为民事责任法》第2条在“不法行为”前加上了“过错”的条件。根据评价标准的不同，过错一般可分为主观过错和客观过错。主观过错原则在具体责任的确定上具有弹性，体现了对个人自由意志和尊严的尊重，但由于人们很难把握实施侵权行为时的主观状态，导致受害人举证比较困难，存在难以全面保护受害人合法权益的情形。至于客观过错，其代表是法国的公务过错说。公务过错通常包括滥用职权、不执行职务、公务实施不良、公务实施迟延等^[1]。《公共管理行为民事责任法》第4条指出：过错之审查适用《民法典》的相关规定，即“在无其他法定标准之情况下，过错须按每一具体情况以对善良家父之注意要求予以认定”。从其表述来看，应属于客观过错归责的范畴。

2.不法行为

违法责任原则克服了过错责任原则的不确定性，强调了国家机关行为的合法性，易操作，但往往导致赔偿范围过小。《公共管理行为民事责任法》第7条解释了“不法性”的含义：“一、为本法规之效力，不法性是指违反他人权利或违反保障他人利益之法律规定。二、违反法律和规章规定或违反一般适用原则之法律行为，以及违反上述规定和原则或违反应被考虑之技术性和常识性规则之事实行为亦被视为不法。”澳门《行政程序法典》第一章第2条则特别规定了行政违法行为的概念，认为“行政上之违法行为是指单纯违反或不遵守法律或规章之预防性规定之不法事实”。可见，《行政程序法典》对于违法行为的界定要窄于《公共管理行为民事责任法》。

3.违法或不合理

对于刑事诉讼活动引起的赔偿，澳门《刑事诉讼法典》作出了单独规定，该法典第四卷第二编第五章“因违法或不合理之剥夺自由之损害赔偿”第209条规定：“一、曾受明显违法之拘留或羁押之人，就被剥夺自由而受之损害，得向有管辖权之法院声请赔偿。二、受羁押之人所受之羁押虽非违法，但因在审查羁押所取决之事实上之前提时存有明显错误而使羁押显得不合理，且受羁押之人因被剥夺自由而遭受不正常及特别严重之损害时，上款之规定，亦适用之。三、如该错误系同时因受羁押之人之故意或过失而促成者，则上款之规定，不适用之。”之所以刑事司法赔偿采取了不同于行政赔偿的归责原则，主要是考虑到刑事诉讼活动涉及公民人身自由等重大权利，赔偿时不应仅仅考虑是否存在违法情形，不合理羁押也属于赔偿之列。

（二）无过错责任原则

无过错赔偿责任是现代行政的产物，是指行政机关及其工作人员履行职务造成损害的，无论行为人有无过错，均应承担赔偿责任。单一的违法归责原则难以彻底实现赔偿的立法本意，因而一般辅之以危险责任原则和公平补偿原则等。

1.危险责任

危险责任本来是私法领域中的一种责任，目的在于分配正义，后来逐渐发展至国家赔偿领域，被称为“公法上的危险责任”。《公共管理行为民事责任法》第9条就体现了危险责任原则：“本地区行政当局和其他公法人对由于行政部门异常危险之运作或由于具有同样性质之对象和活动造成的特别和非常之损害承担责任。”据此，受害人需要证明损害的发生与有关行为、对象之间有因果关系，且损害必须达到特别和非常的程度。只有在发生不可抗力以及受害人或第三人有过错等情况下，行政主体才能全部或部分地免除赔偿责任。

2.符合规范行为之责任

《公共管理行为民事责任法》第10条规定：“行政当局和其他公法人为了总体利益通过合法之行政行为或符合规范之事实行为对私人施加负担或造成特别或非常损失时，应向其负责赔偿。”其中，行政事实行为是指行政机关及其工作人员在行使行政管理职权中作出的不直接产生行政法律效果的行为，如行政指导、行政调解、警察设置警告标志等。从条文来看，澳门适用此归责原则的条件主要包括：出于总体利益之目的，造成特别或非常之损失，等等。

二、澳门特区赔偿的种类和范围

国家赔偿一般分成两大部分：行政赔偿和司法赔偿。澳门特区赔偿也确立了这两种类型，但是相关规定缺乏可操作性，难以达到预期效果。回归以来，澳门经济繁荣稳定，特区政府完全有经济实力承担赔偿责任，可以考虑适当扩大赔偿范围。

（一）行政赔偿及其范围

1.赔偿的行为主体

澳门特区赔偿的行为主体是：行政当局、其他公法人及其行政人员。澳门《行政程序法典》第15条规定：“公共行政当局之机关系指：a)行使行政职能之机关；b)公务法人之机关及公共团体之机关。”公法人则是直接依据法律或基于法律以其他公法行为，例如行政处分，直接创设之权利主体。^[2]也就是说，公法人是基于法律或法律授权，为履行公共任务而设立的具有法人资格的主体。

2.赔偿的范围

《公共管理行为民事责任法》针对的是公共管理行为引起的赔偿问题。目前，被称之为职责框架标准的观点占据主导地位，根据该观点，公共管理行为是，公共行政的机关或人员在行使一公权力时所作出的行为，或者说，在公法范畴领域内行使一项公共职能时所作出的行为，即使不涉及或不显示行使强制手段亦然，也不管在作出行为过程中是否应当遵循技术规则或其他性质的规范。^[3]需要特别指出的是，许多国家对于行政不作为都采取了赔偿的态度。《公共管理行为民事责任法》对此虽然没有作出明确规定，但是澳门《民法典》第479条规定：基于法律或法律行为，有义务为一行为而不为时，单纯不作为在符合其他法定要件下即产生弥补损害之义务。所以，行政赔偿的范围理应包含了行政不作为的情况。

（二）司法赔偿及其范围

“司法赔偿”一语是“司法侵权损害赔偿”的简称，是指承担侦查、起诉、审判、监狱管理职能的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人或其他组织合法权益而造成损害时所负的赔偿责任，主要包括刑事赔偿和民事、行政诉讼中的侵权损害赔偿。一般来讲，为了保障司法独立和司法公正，司法官的责任追究是受到严格限制的，但这并不影响司法赔偿制度的必要性和可行性。澳门《刑事诉讼法典》第443条规定：“一、如被再审之裁判原为有罪裁判，而再审后之裁判为无罪裁判者，须撤销首个作出之裁判及删除有关纪录，并恢复嫌犯被判罪前在法律上之状况。二、再审后判嫌犯无罪之判决之证明，须张贴于曾宣示判罪之法院入口处，并在本地报章连续刊登三次。”综合前文所述该法典第209条的规定，澳门特区的刑事赔偿实际上包括如下情形：明显违法拘留或羁押；羁押的前提事实存有明显错误而使羁押显得不合理，且受羁押之人因被剥夺自由而遭受不正常及特别严重之损害时；再审改判无罪者等。

*澳门科技大学法学院副教授、博士生导师。

[1]朱新力主编：《行政法律责任研究》，法律出版社2004年版，第20页。

[2]李建良：《论公法人在行政组织建制上的地位与功能》，载《月旦法学杂志》第84期，2002年5月，第47页。

[3]参见澳门终审法院判决TUI-S-23-2005-VCpdf。