张建伟：入额领导直接办案不能流于形式
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作者张建伟，清华大学法学院教授、博士生导师
入额领导直接办案不能流于形式
文/张建伟
每一个员额都是宝贵的
员额司法官制度，是为司法办案岗位设定的一项制度，目的是突出办案能力，淘汰冗员，让那些头上顶着司法官光环实际上并不从事具体办案工作的司法人员得到分流，只有直接办案的、有较强业务能力的司法官才可以根据选任标准并经过特定程序成为入额司法官。这一制度具有明确的实践针对性，击中了司法体制长期存在的弊端，司法机关有望借助它全面提升司法人员的业务素质和精神风貌。
入额司法官的比例，设定为百分之四十，许多司法机关在确定本院司法官员额的时候，还有所预留，实际选任入额的还不到这个比例。
为了能够选入员额内，许多司法人员殚精竭虑，忧心忡忡，其心理原因有四：一是不入员额，就不能从事司法办案工作，司法人员担心在司法机关会因此边缘化；二是原来办案的司法人员一旦在员额制改革中落选，变成“员外郎”乃至员额司法官的助理，心理落差难以接受，面子上挂不住；三是员额司法官制度与司法人员的待遇密切关联，入额与不入额存在明显的差别待遇，司法人员担心因不能入额而无法享受更好的司法官待遇；四是资浅的司法人员担心员额占满之后难有机会补缺，在司法机关可能延宕很久，不知何时才有运气成为员额司法官，感到前途渺茫，内心焦虑。
这些心理现象，在所有的司法机关都存在。
对于司法工作而言，员额司法官制度还有一个更为重要的事业考量，那就是这一制度的推行，可能会使许多本来就很吃重的司法机关面临办案人手进一步短缺问题。近些年，司法机关一再宣扬“案多人少”，在许多基层司法机关确实存在这一问题。员额制窄化了有司法办案资格的人员范围，加剧了人案矛盾，这正是员额制推行以来，许多司法机关打破常规，让非员额司法官办案，形成司法官助理和员额司法官实际工作界限不够分明的现象。
由此可见，每一个员额都是宝贵的。司法官员额对应着一定的办案量，入额而不直接办案，势必使得直接办案人员的数量在员额范围内进一步减少，在案件数不变甚至有所增长的情况下，直接办案的员额司法官的办案数量压力进一步加大，导致他们私下啧有烦言，甚至心中郁闷，产生倦勤情绪。
入额领导办案的比例控制
员额制设计之初，遇到一个无可回避的问题，那就是司法机关领导干部的入额问题。员额制既是为司法办案人员设定的制度，那么，领导干部并不直接办案，是不是也要入额；另外，入额后是否要直接办案。
对于司法机关领导干部办案的问题，司法机关给出答案：领导干部绝大多数都在办案，这里所谓“办案”，指的是间接办案，即参与审判委员会或者检察委员会讨论案件，就是一种办案形式；另外，主管司法办案部门的领导干部，对办案工作听取汇报、进行指挥和决定，正是主抓办案，也属于办案的一种形式。有些办案工作，如侦查活动，属于团队式办案方式，领导干部坐镇指挥，本来就是办案，甚至属于直接办案。因此，说到办案，领导干部几乎无不办案，“不办案”的说法就成了伪命题。
不过，实行员额制，强调领导干部办案，指的不是间接办案，而是直接办案，亦即案件分配在自己名下，从接收案件到案件作出决定的全部过程，都要亲自承办，不假手于他人，自己对办案的过程和结果要承担相应的责任。直接办案是根据刑事诉讼法的规定，由自己来完成案件办理的相对独立的单元。以此衡量，就没有多少领导干部实际“办案”了。
让人为难的是，如果领导干部因不直接办案而不入额，会产生司法体制上的一种危机，例如检察机关实行检察长负责制，检察长对于案件的结果拥有决定权；检察委员会与检察长一样，也拥有案件的部分决定权。如果检察长和检察委员会部分委员不入额，则非员额领导怎能对案件进行决定，会成为一大疑问。
可是，如果领导干部入额而不直接办案，那么，为数可观的领导干部就占据了不少本已短缺、十分宝贵的办案名额，形成入额不（直接）办案的不良现象。
如果让领导干部如同司法办案部门的人员一样，均等办案，也不可行。他们冗繁的党务、行政事务，几乎个个都是“华威先生”，有开不完的各种会议要参加，主要精力不投入各种领导工作正面可行，客观条件上，他们没有充分的可运用于直接办案的时间和精力。
解决上述矛盾的做法，是上级机关明确要求入额领导直接办案，体现“入额就要（直接）办案”的硬性要求；但是，鉴于入额领导的行政、党务和领导工作需要，为入额领导办案确定比例，限定最低数量，既体现直接办案，又不影响领导工作。有的上级机关确定的比例低到可怜， 限定的案件数少到可笑，成为摆样子、走形式的指标要求。
玩真的，还是真的玩
上有政策，下有对策。既然要求入额领导直接办案，真办假办，实办虚办，还是大有手脚可做。
有的入额领导，是真办实办。这种领导，往往是业务性干部，长期在办案岗位工作，由业务骨干成为部门领导，再晋升为主要领导。他们办案娴熟，法律素养深厚，司法经验丰富，再加上对办案工作的热爱，所以，对于他们来说，直接办案不是难题。直接办案，而且把案件办好，还乐在其中。
也有些入额领导，“直接办案” 对他们来说也不是难题。奥妙在于：其一，在案件选择方面，他们挑选案情简单、争议不大的案件。其二，如果分到复杂案件，再指定出去，派给其他司法官去办。其三，需要由他们挑头的重大案件，如涉黑案件，也有解决办法。这办法就是：无论案件难易，都可以将交给司法官助理或者其他司法官真办实办，自己则假办虚办。顶多对案件偶尔关切一下，或者个别环节参与一下，司法官助理或者其他司法官完成阅卷、提审、撰写审查报告等工作，自己听听汇报，怕板决策，将“间接办案”暗中偷换“直接办案”。如果上级机关检查，凡文书审查，入额领导都是亲自署名的，形式上天衣无缝。
这种假办虚办的入额领导，也会莅庭公诉或者主持庭审，他们的庭上表现很鲜明，如法庭调查时，检察长负责宣读起诉书；法庭辩论之时，入额领导负责宣读公诉意见书，其他具体举证、示证、质证、辩论工作，统统都由其他公诉人员代劳。有的重大、复杂案件，法院一方由院长亲自出马，担任审判长，检察长也对等出庭，担当公诉角色。宣读完起诉书之后，进入举证阶段，检察长悄悄离开，如果有记者在场，看记者离开，检察长再离开；等法庭辩护之时，再现身法庭，宣读起诉意见书。入额领导全部莅庭工作，就是把别人写好的起诉书和公诉词朗读一遍。有的法院入额领导也差不多，只在法庭上充当主持人角色，实质的审判工作是由其他法官或者法官助理完成的。
这种假办虚办的做法，不但司法系统内部有意见，入额领导法法庭表现也让外界产生负面观感。本院司法人员有意见，自然不敢怒也不敢言，有的还要百般逢迎，以代替入额领导办案为荣，这都是司法官僚制作祟，是司法风气不佳的表现。
改变一种司法潜意识
几年前，一位地方检察院的检察长有所感悟，面对全院检察人员讲话指出：“我思来想去，检察机关应该是办案单位。”这话乍听起来不但稀松平常，而且让人觉得有点好笑。检察机关当然以办案为日常工作，岂有他哉！不过，这位领导这样说，一本正经，毫无戏谑之意。仔细掂量，这话言虽质朴，实则道出了一个简单明了又长期忽略的事实：检察机关应当以办案为主业。
事实上，不把办案当主业的现象十分普遍，司法机关将许多精力投入到非办案场域，浪费了大量司法资源。不仅如此，在司法机关，曾几何时，直接办案成了壮夫不为的低端工作。即使以前在办案岗位办案的司法官，一旦做了领导，就不再直接办案，坐皋比，发号令，领之导之，不再直接办案。直接办案的，是资浅的司法官、未升迁的司法官和仕途不顺的司法官。久而久之，养成一种将直接办案看做司法机关低端工作的潜意识。入额领导不愿办案，不仅有工作精力问题，也有这种司法潜意识问题。
要匡正这种司法潜意识，需要让入额领导直接办案的制度得到严格执行，入额领导直接办案应当成为一种常态。在领导率先垂范下，直接办案才有希望成为司法机关的“高端工作。”
想要使入额领导直接办案成为一种常态，就需要在制度上加以严格规范，例如根据入额领导职务不同，设定其直接办案的比例不能低于司法办案部门入额司法官年平均办案数量的百分之五十，最低不得低于百分之三十；省级院和最高司法院可以设定为百分之三十到百分之十。比例过低，就成了象征性办案，既不能体现司法官员额价值，缓解“案多人少”矛盾，也无助于提升直接办案在司法工作中的地位，改变直接办案属于司法低端工作的潜意识。
对于入额领导办案，上级司法机关实行巡查制度，例如入额领导办案时，上级司法院随即派员到庭巡查，对于入额领导是否真办实办，进行实地考核，如实记录和上报，扭转名义由入额领导办案、实则司法官助理或者其他司法官代办的潜规则。
强化直接办案中的平等意识，随机分案，不允许入额领导挑拣案件。同时，鼓励一种差异意识，提倡重大、复杂案件由入额领导直接办理的做法，让入额领导为全院作出表率，入额领导理应是司法机关内办案能力最强的人，院长、检察长作为本院的“首席法官”“首席检察官”，应当是本检察机关办案能力的代表。
司法机关对于工作业绩的表彰，应当着重表彰直接办案人员，让他们的价值得到充分尊重，让他们实现自我价值的愿望得到充分满足，判断能力强成为选任员额司法官的主要标准，坚持法制原则，本着良知办案，受到支持、保护和鼓励，让直接办案成为一种荣耀和获得进一步荣誉的机会。
总之，司法机关可以通过这些具体制度，逐渐改变司法潜意识。这些机制奏效，也就建立了入额领导直接办案的心理机制。
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