——关于审判委员会的实证研究（上）
内容提要：长期以来,基于不同的价值理念与研究方法,司法理论界与实务界围绕审判委员会制度的研究产生了较大的分歧。由于审判委员会运作公开性不够,因此既有的研究存在不少误读与偏见。实证研究发现:审判委员会的委员兼具知识技术的专业性和政治上的官僚性,难以简单对其进行否定;审判委员会只是极少数案件而非所有重大案件的最终决策者,且其功能发挥在不同级别、不同地域的法院之间存在较大差异;审判委员会的议事程序相对制度化,在讨论内容上事实问题与法律问题并重,讨论结果在整体上趋向于认同办案法官的意见。当然,审判委员会的问题需要用改革予以回应。未来的改革方向是大幅限缩审判委员会对常规案件的讨论范围,审慎处理审判委员会对案件事实的讨论,分层级、分区域、区别化界定审判委员会的功能,进一步构建制度化、民主化和公开化的议事讨论机制。
关 键 词：审判委员会、权力运作、实证研究
在当代中国法院体制特别是权力结构改革方面,审判委员会及其改革无疑被关注颇多,歧见纷纭。而官方对之也非常重视,历次最高人民法院的司法改革纲要都把审判委员会改革列为重要内容。对于审判委员会,虽然各界均言改革,但其未来的改革之路到底该如何走,尤其是存与废、如何转型,至今仍存在较多争议。
为了从经验层面准确把握审判委员会实践事实的多样性与复杂性,进而凝聚改革共识,并提出可行的改革之道,笔者最近率领课题组对审判委员会展开了实证研究。
出乎意料的是,实证研究发现,一方面,既往关于审判委员会的一些认识似乎在变动不居的实践事实面前已开始显得过时,而以这些认识为基础所提出的改革对策需要重新审慎评估;另一方面,在改革不断展开的当下,以往关于审判委员会改革难以实施的一些方案很难说不再具有可行性,审判委员会的实践本身就蕴含制度变迁的可能。
围绕于此,本文接下来将利用实证调查所获取的材料,在实证分析的基础上,重新评估审判委员会的制度实践、探索其未来的变革之道,以就教于方家。
在既往关于审判委员会的研究中,其存废问题一直是这些研究关注的焦点问题之一。废除论者的重要理据在于,审判委员会是“官会”,由法院各层级领导组成,是行政化甚至官僚化的领导型法官控制审判权力的“行政会议”。因此,从组织构成上主张废除审判委员会。但这种主张是否具有充分的合理性,能否成为推翻审判委员会制度的根本理由呢?对此,运用课题组所收集的数据,我们可以发现另外一种具有合理性的解释。 表1 2014年A省全省三级法院审判委员会委员构成情况
来源 | 院领导 | 专委 | 业务庭长 | 审判综合 部门负责人 | 资深法官 | 合计 |
高级法院 | 9 | 2 | 7 | 3 | 2 | 23 |
中级法院 | 147 | 34 | 124 | 16 | 25 | 346 |
基层法院 | 1064 | 215 | 578 | 89 | 132 | 2078 |
比例 | 50% | 10% | 29% | 4% | 7% | 100% |
表2 2014年A省全省三级法院审判委员会委员审判经历与学历背景构成情况
来源 | 从事审判工作年限 | 有无法学学历背景 |
4年及以下 | 5~10年 | 10年以上 | 有法学学历 | 无法学学历 |
高级法院 | 1 | 0 | 22 | 23 | 0 |
中级法院 | 4 | 21 | 321 | 339 | 7 |
基层法院 | 139 | 229 | 1710 | 1941 | 137 |
比例 | 6% | 10% | 84% | 94% | 6%
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表1的数据显然表明,审判委员会的主要构成人员确实是官员,其中院领导、审判委员会专职委员、业务庭长和审判综合部门负责人所占的比例高达93%。就此而言,说它是“官会”也未尝不可。但值得注意的是,官员身份背后所隐藏的专业性或者说司法性。由表2可知,在这些审判委员会委员中,具有10年以上审判工作年限的委员所占的比例达到了84%,有法学学历背景的委员更是占到了94%的比例。对此,可能的解释是,伴随着司法建设与司法改革的推进,法官职业化程度已经成为法官任用的实质化评判标准,其对法院内各级领导的任用决策过程具有相当的影响力。因此,大多数法院领导包括法院正副院长基本上都是审判业务干部起家,往往从办案法官、庭长逐级晋升上来,具有较强的业务素质和专业水平。这也可以从笔者进行的另外一项实证研究中得到印证。也就是说,由于法官任用与晋升标准的变化,使法院内部各领导层级的领导实际上都具备较强的专业性。从这一点来看,我们需要澄清的是,尽管审判委员会的委员都是法院内部各层级的“官”,但他们往往很可能是具有较高审判水平与丰富审判经验的“官”,至少曾经都有一线审判经历的“官”,大多是“审而优则仕”。
在强调审判委员会专业化程度的议题上,专职审判委员会委员值得关注。伴随着审判委员会职业化程度的提高,审判委员会中已经出现了一种业务性很强的专职委员。2006年中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确了审判委员会专职委员的配备规格和条件。从调查的情况来看,专职委员在审判委员会委员中所占的比例约为10%,这意味着专职委员在审判委员会的运作中扮演着一定角色。我们发现,实践中确立专职化的审判委员会委员的直接目的是解决法院内部优秀法官的政治和经济待遇问题,因此这些委员往往是由法院的中层干部在未能晋升到副院长级别实质岗位的情况下被任命的。但不管怎么样,这些主要由业务部门负责人如庭长晋升上来而没有成为院长或副院长的专职委员一般都是根据院长、分管副院长的授权履行审判管理职责以及协调处理相关审判业务工作,其工作性质的专职化与关注领域的相对确定性保证了其在案件审理和议题讨论上的相对权威性。从调研情况来看,专职委员能够在案件过滤等过程中发挥一定作用,是审判委员会制度运行中新的重要一环。总体而言,不同于院领导工作的复杂多样性和庭长工作的微观化、个案化,其更有可能专心参与审判委员会工作,不仅能在微观上研究、介入案件的处理,更能在宏观层面上保障审判指导功能的实现。但是,我们也必须注意到各级法院的专职委员配备不甚理想,实证研究发现,A省中级人民法院平均每院有专职委员2人,而基层人民法院中平均每4个才有1个配备专职委员。所以,如何充分发挥专职委员的作用是一个值得思考的方向。必须指出,各审判业务庭庭长在审判委员会的构成中占据了重要位置。统计结果显示业务庭庭长占审判委员会委员的29%,仅次于院领导所占的比例(见表1)。应该说,审判业务庭庭长是审判委员会委员构成中最接地气的一部分,因为他们基本上都是各法院的审判业务骨干,甚至是专家,对其所在审判庭的业务非常熟悉,由其介入提交审判委员会的讨论决策过程中,能充分发挥业务庭庭长所具备的专业知识优势,以确保本庭案件处理的大局感、平衡性和科学性,当然还有准确性。事实上,我们在调研中已发现,审判业务庭庭长在审判委员会讨论案件时的“补充发言”相当重要,往往在承办人发言后起着重要的支持或反对作用。另外一个值得探讨的现象是综合部门的负责人也能进入审判委员会。调研中发现,综合部门的负责人在审判委员会中所占的比例为4%(见表1),虽然整体上其所占比例较小,但这种现象在各级法院却具有普遍性。进一步的考察发现,这部分的构成人员的来源比较分散,其中包括来自研究室、审管办和办公室等部门的人员。在实际运作过程中,除了个别综合部门如研究室能在审判委员会工作中发挥一定功能之外,这部分力量在整体上作用未必明显。所以,这部分人何去何从,值得考虑。
通过上文的分析,我们不难发现,审判委员会是由法院内部具有一定权力和政治地位的法官尤其是领导法官组成的,但它在专业性、技术性方面其实难以挑剔,虽然也存在综合部门负责人进审判委员会的情况。进一步而言,我们认为审判委员会的委员构成呈现出知识技术的专业性和政治上的官僚性兼具的一体两面特点,只不过“官员”耀眼的身份在一定程度上遮蔽了其技术知识上的属性。这种一体两面的要旨在于,政治性与专业性相辅相成,由此很难简单对其进行全盘否定。因此,仅仅因为它主要由法院领导群体构成而对其进行否定是很难站得住脚的。从这一点来看,如果真要以审判委员会的人员构成为法院的领导群体作为否定的理由,恐怕需要做进一步的专门论证,即论证“为什么是领导就要对其否定”,以给出更有说服力的解释。审判委员会到底在做什么?这似乎是一个很神秘的问题。很多主张废除审判委员会的论者们往往认为,它广泛介入案件的实体处理过程,不审而判,这不仅违背审判的直接原则,更侵蚀了法官的独立断案权。在各种话语的影响下,社会公众对审判委员会似乎也形成粗浅但固化的印象,即审判委员会委员高高在上,坐在会议室里不审而判,通过讨论决定案件,是法院里充分掌握生杀大权的权力机构。对于这样一些认知,我们的实证研究发现,其不无真实之处,但却存在颇多模糊、扭曲的地方。表3 2010~2014年A省部分法院宏观指导议题数量与讨论案件数量总体对比情况
数量/比例 级别 | 宏观指导议题 | 讨论案件数量 | 审判指导议题与 讨论案件之比 |
总数 | 比例 | 总数 | 比例 |
高级法院(1个) | 108 | 4.4% | 2371 | 95.6% | 1∶22 |
中级法院(5个) | 215 | 9.8% | 1978 | 90.2% | 1∶9.2 |
基层法院(17个) | 105 | 6.1% | 1604 | 93.9% | 1∶15.3 |
总体 | 428 | 6.7% | 5953 | 93.3% | 1∶13.91 |
表4 2010~2014年A省部分法院宏观指导议题情况
数量 级别 | 总数 | 每个法院平均数 |
高级法院(1个) | 108 | 108 |
中级法院(5个) | 215 | 43 |
基层法院(17个) | 105 | 6 |
总体 | 428 | 19 |
其一,由表3可知,实践中审判委员会的主要工作是讨论具体案件,这占到了其工作总量的93.3%,而对宏观议题的讨论仅占6.7%的比例,数量很少。这一方面确实表明审判委员会主要是某些个案的讨论决定机构,其案件裁判(如果认为是裁判的话)的功能非常明显,另一方面则说明制度所预设的审判委员会有关审判宏观指导功能发挥欠佳。同时,我们还可以发现,在个案讨论与宏观指导的业务分配方面,在不同级别的法院之间还存在明显差异。从比例来看,高级人民法院讨论个案的相对比例最高(见表3)。如果按照有学者期待的审判委员会应当只讨论宏观议题而不讨论个案的话,至少从目前来看,贯彻这种思路几乎相当于取消审判委员会,因为这样做的结果是审判委员会的工作量将会减少90%以上,这对高、中、基层法院的审判委员会而言均是如此。值得注意的是,审判委员会处理宏观议题的数量在三级法院之间存在差异。具体而言,高级法院最多,中级法院次之,基层法院最少(见表4)。无须赘述,这显然与我国法律对各级法院的功能定位有关。表5 2014年度A省不同地区法院审判委员会讨论案件与法院受理案件比例
法院类型 数量/比例 | 发达地区 | 发展中地区 | 欠发达地区 |
A中院 | a1法院 | B中院 | b1法院 | D中院 | d8法院 |
讨论案件数 | 232 | 91 | 74 | 30 | 76 | 1 |
法院受理案件数 | 175,252 | 11,988 | 2036 | 4430 | 1409 | 1317 |
比例 | 0.13% | 0.8% | 3.6% | 0.68% | 5.39% | 0.08% |
表6 2010~2014年A省部分法院审判委员会讨论案件数量变化情况
年份 | 讨论案件数 |
2010 | 1294 |
2011 | 1388 |
2012 | 1031 |
2013 | 1077 |
2014 | 1163 |
年平均增长 | -2.1% |
表7 2010~2014年A省部分法院审判委员会讨论案件类型分布情况
案件类型 级别 | 案件类型 |
刑事 | 民事 | 行政 | 执行 | 国家赔偿 |
高级法院 | 1508 | 660 | 138 | 31 | 34 |
63.6% | 27.9% | 5.8% | 1.3% | 1.4% |
中级法院 | 1282 | 518 | 140 | 26 | 12 |
64.8% | 26.2% | 7.1% | 1.3% | 0.6% |
基层法院 | 678 | 733 | 89 | 103 | 1 |
42.3% | 45.7% | 5.5% | 6.4% | 0.1% |
其二,虽然审判委员会的工作主要以讨论个案为主,但相对于法院总体的案件处理的总量而言,其实际的个案决策功能仅限于非常小的一部分案件,且在整体上逐步受到限定。在既往的认知中,社会各界认为审判委员会讨论决定了太多的案件,并将此作为批判甚至否定审判委员会的重要理由,但我们的实证调查却发现,一方面审判委员会讨论的案件在法院全部案件中所占的比例非常低。由表5可知,无论是在发达地区、发展中地区还是欠发达地区,无论是在中级法院还是在基层法院,审判委员会讨论的案件在法院所受理的案件中所占的比例都很低,甚至有个别法院全年仅讨论了1件案件。样本中最高的中级法院不过5%左右,基层法院往往低于1%(见表5)。这表明,审判委员会的个案决策功能发挥其实是极为有限的,这当然挑战了审判委员会控制着大多数或至少相当数量案件裁判结果的观点。而基层法院审判委员会较中级法院明显讨论更少个案的现象也质疑了越是往下管控越多的认知。当然,审判委员会所讨论的案件数量状况在三级法院之间存在差异,特别是高级法院审判委员会讨论的案件的绝对数量与相对比例高于大多数单一的某一个法院。略加分析,便可推断这与其审判委员会实际履行的法定职责——讨论决定死刑案件——有关。另一方面,随着司法改革的推进,各级法院审判委员会讨论的案件比例持续降低。通过对上述若干法院讨论案件的数量进行统计后发现,近五年来,进入审判委员会讨论的案件的绝对数量在整体上呈现出下降的趋势,样本法院平均年减少2%左右(见表6)。如果考虑法院实际受案数量日益增长的因素,那就更易得出审判委员会讨论案件的数量比例正在逐年下降的结论。这也就意味着审判委员会控制案件实体结果的情形正在减少,其讨论决定案件的功能趋于弱化。其三,在审判委员会讨论决定的个案中,以刑事案件为主,刑事型审判委员会居多。与法院受理案件的分布形态不同,从表7中可以看到,在进入审判委员会的案件中,刑事案件在高级法院和中级法院占据了较高的比例,分别达到了63.6%和64.8%,远远高于刑事案件大约只占全部案件10%的格局。与之相对,审判委员会所讨论的民事、行政案件的比例较低,这在中级、高级法院尤为如此(见表7)。审判委员会之所以偏重于刑事案件的讨论,原因可能在于相关法律的强制性规定。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第178条第2款、3款规定,拟判处死刑的案件、人民检察院抗诉的案件、合议庭成员意见有重大分歧的案件、新类型案件、社会影响重大的案件以及其他疑难、复杂、重大的案件等应提交地方法院审判委员会讨论。也就是说,司法解释规定的需要进审判委员会讨论决定的刑事案件本身范围就较为宽泛。鉴于相关刑事案件的一审、二审基本发生在中级法院和高级法院,从而使大量刑事案件进入中级法院、高级法院的审判委员会,使其主要成为刑事型审判委员会。这一解释思路在相当程度上也能解释审判委员会讨论的民事、行政案件数量较少的事实。对于应当提交审判委员会讨论的民事、行政案件范围而言,相关法律与规范文件作出了明确的有限规定,包括案情重大、复杂,存在适用法律疑难问题或须请示的,处理结果可能产生重大社会影响的,合议庭有重大分歧难以决定的,具有指导意义的新类型案件等。显然,符合这些条件的案件远少于上述提交审判委员会的刑事案件,因此审判委员会实际讨论的民事、行政案件的数量与比例自然偏小。另外需要注意的是,民事型审判委员会也存在于基层法院。比较三级法院,可以看到如表7所示,基层法院讨论的民事案件比例高于中级、高级法院,且其讨论的民事案件数量略多于刑事案件。其中关键原因可能在于基层法院审判委员会需要处理的一审民事案件较多。综上分析与讨论,我们可以认为,以往把审判委员会当成我国法院内部多数案件或者所有重大案件的决策者的判断,显然不符合当下的实践事实,甚至这种判断本身就是错误的。事实上,审判委员会只是极少数案件的最终决策者,而且这些极少数案件也并不等于就是所谓的“重大、复杂与疑难”案件,刑事案件尤其如此。从实证调查所反映的情况来看,审判委员会甚至是中、高级法院审判委员会讨论的案件并不一定都是具有较高专业难度的案件,甚至多数案件都不具备这样的属性。因此,把审判委员会讨论的案件等同于“高、精、尖”的法律疑难案件,是不准确的。从某种意义上来讲,审判委员会讨论案件是由历史与现实种种约束条件所决定的。例如,刑事案件之所以讨论得较多,在很大程度上是出于法院系统历来重视刑事案件尤其是死刑案件的决策把控。再比如抗诉案件的处理之所以要经过审判委员会讨论,显然与法院和检察机关之间的关系在目前司法体制下需要慎重处理有关。另外,审判委员会所议事项的类型与数量,还在相当程度上折射出审判委员会功能的发挥状况在不同级别与不同地区法院之间存在的差异。一方面,我们注意到,繁忙型审判委员会主要存在于高、中级法院,“清闲型”审判委员会更多存在于基层法院。从表7或表3均可以看出,地方法院的级别越高,提交审判委员会讨论的事项就越多,无论是个案的数量还是宏观指导的议题,均是如此(如高级法院2010~2014年共讨论2300多件个案、同期样本中级法院平均讨论接近400件个案、样本基层法院平均讨论接近100件个案)。这表明,在目前给定的司法条件下,高级别的法院确实发挥着较多的宏观指导与重大案件把关的功能,实践也需要其发挥这些功能。这当然与不同级别法院面临的案件类型与功能界定有关。司法管辖权决定了基层法院更多面对的是普通案件,需要审判委员会讨论的必要性不大;而中、高级法院所处理的案件往往是在事实认定和法律适用方面更为复杂,也更普遍指导意义的案件,因而有必要提交审判委员会讨论决定。此外,中、高级法院更需要从宏观指导方面讨论、决定一些普遍性事项如规范性文件的制定。所以,我们看到中、高级法院尤其是高级法院所讨论的宏观议题数量要多于基层法院(见表4)。这在相当程度上表明,不同级别法院的审判委员会所发挥的功能存在差异。另一方面,至少在中级法院层面,不同法院的审判委员会类型可能存在差异。审判委员会讨论案件的数量与法院所处地区的经济发展水平往往呈负相关,即经济发展水平越高,提交审判委员会讨论的案件数量就越少。对此,一个推测性的解释是,在经济发达地区,法院法官的整体素质较高,业务水平较高,更有能力独立解决案件处理过程中遇到的相关问题,同时法院领导也更容易信任与放权于法官,因此较少将案件提交审判委员会讨论;而在欠发达地区因法官业务水平参差不齐,更需要将案件提交审判委员会讨论以统一办案标准、确保办案质量。本文节选自《中国法律实证研究 第1卷·2017》一书，鉴于篇幅局限略去注释 往期文章：最高法公报案例：交通事故责任认定≠民事赔偿责任认定
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